О нас Наши партнеры Отдел по недвижимости Новости Третейский суд Услуги Статьи и публикации Публикации о торгах Мероприятия Комиссия по правовой помощи и рассмотрению обращений иностранных граждан Контактная информация
   
Проверка членов IBIL

Поиск осуществляется по полям Ф.И.О + Дню Рождения или по ID.
Ф.И.О нужно вводить на английском языке.

Фамилия:
Имя:
Отчество:
Д.Р.: Д   М   Г
или ID:

 
 Запомнить данные авторизации на этом компьютере



Размышления о кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве. Султанов А.Р.

«Всякий раз, когда становится на очередь какая-нибудь кодификационная работа, юридическая мысль оживляется. И понятно: для неё наступает пора положительного творчества, пора засева; от того, какие семена будут ею брошены в социальную почву, зависит и качество всходов.

В наступающем оживлении сглаживается черта, отде­ляющая теорию от практики; оба русла сливаются: практика начинает обобщать, теоретизировать, теория направляет свое внимание на вопросы актуальной жизни.

В такие моменты все обостряется. Все, что болело, начинает болеть сильнее; все, что было забыто, начинает взывать к ожидаемому, грядущему закону. Вместе с тем ярче выявляются всякие противоположности, сильнее разго­раются старые споры».

Профессор И.А. Покровский «Абстрактный и конкретный человек перед лицом гражданского права»

Когда читаешь классиков, то понимаешь, что их идеи не только не устарели, не потеряли свою  актуальность, но и приобрели новое значение в настоящем времени.  Если слова замечательного цивилиста И.А. Покровского были отнесены к периоду предстоящей кодификации, то к нашему времени они тем более имеют отношение. Уже длительное время мы находимся в состоянии «непрерывной кодификации».

Сама идея кодификации заключается в создании наиболее простой пониманию и применению системы законодательства, преодоления хаоса источников права. И цель - ее обеспечение верховенства права, правовой определенности в полной мере соответствует принципам правового государства, каковым Россия провозглашена в ст.1 Конституции РФ.

Кодифицирование той или иной отрасли, как правило, начинается с формирования принципов данной отрасли. Изложение данных принципов крайне важно, поскольку как правильно писал мэтр российского права С.С.Алексеев, ссылаясь на социологические исследования, «восприятие общих принципов и положений в праве усваивается людьми быстрее и основательней, чем конкретные сведения о законодательстве»[1]. Соответственно, принятие кодексов с четко сформулированными принципами и общими положениями положительно влияет на правопорядок и может оказать даже большее влияние, чем установление жестких санкций. Не удивительно, что авторы современных моральных кодексов поддерживают идею кодификации[2].

В то же время, нахождение в «непрерывной кодификации» может противоречить самой идее кодификации. Наглядным примером тому может служить кодификация налогового законодательства. Постоянные изменения Налогового кодекса РФ практически свели на нет идею кодификации, и ни о какой стабильности и правовой определенности говорить в данной сфере не приходится, многие практикующие юристы уже давно перестали покупать Налоговый кодекс РФ. И единственным спасением в этом море изменений являются электронные информационные справочно-правовые системы[3]. Лишь при их помощи можно сохранить уверенность, что при разрешении правовых ситуаций даешь оценку на основании действующего законодательства.

Остается лишь надеяться, что когда-нибудь законодатель перестанет латать дыры и создаст такой Налоговый Кодекс, который будет прост для чтения, доступен для понимания и легок в применении. Такой кодекс, безусловно, уменьшит огромное количество налоговых споров.

А пока, живя во время осуществления различных реформ: налоговой, судебной, административной и др., приходится в полной мере видеть и испытывать то, о чем писал профессор И.А.Покровский:

«…известно, что всякая юридическая норма есть правило поведения. Пока эта норма дана нам, как действующий закон, как 1ех latа[4], непосредственная необходимость заставляет нас принять ее, как нечто данное, вследствие чего вопрос о её обосновании и оправдании отходит на задний план. Но когда жизнь призывает нас к созданию новой нормы, — а это именно бывает в более широком масштабе в пору кодификаций,— перед нами прямо встает вопрос о критериях всякой нормы и всякого права. Тогда мы не только сознаем, но всем существом своим ощущаем, что право есть не «мир вещей ansich[5]», а «мир вещей furuns[6]», и вместе с тем чувствуем, что конечные критерии могут быть найдены только в глубине нашего этического сознания. Если все право есть не что иное, как «ZwangsversachzumRichtigen»[7] (Штаммлер), то очевидно, что это стремление к правильному, справедли­вому, должно связывать всю совокупность отдельных норм права в одно гармоническое целое, что каждая отдельная норма должна находить себе оправдание в основных этических предпосылках целого»[8].

Одной из крупных кодификационных работ, осуществленных в постсоветской России, было кодифицирование законодательства об административных правонарушениях. К началу 21 века, было принято огромное количество законов, содержавших в себе нормы об административной ответственности, что ситуация мало отличалась от некогда обозначенной Фрэнсисом Бэконом: «Поскольку нагромождавшиеся одни на другие законы достигли такого непомерного объема и составили такую неимоверную путаницу, их необходимо полностью переработать и реорганизовать таким образом, чтобы из них сформировался единый свод более здравый и более ладный»[9]. К тому же, сами административные процедуры в разных законах были описаны по разному, а в некоторых законах отдавались на «откуп» правоприменителю.

В то время, как в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ, то, соответственно, регулирование по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Подзаконных актов, принимаемых исполнительной властью РФ в данной области, не должно существовать. Тем более, что когда речь идет об ограничении прав и свобод граждан, возможно принятие лишь федерального закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

 В результате ведомственной регламентации оказались утрачены некоторые процессуальные гарантии для участников разбирательства дел об административных правонарушениях[10].

        Кодификация законодательства об административных правонарушениях была тем важнее, что  «…в силу разных причин административная реформа в России началась без полноценной опоры на достижение юридической науки. А перенос без адаптации отдельных оторванных от «родной» почвы зарубежных идей в российское правовое поле, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приводит к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования».[11] В Пояснительной записке[12] к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях было указано, что «Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - проект Кодекса) вносится на рассмотрение Государственной Думы в связи с тем, что ныне действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не отвечает конституционным положениям и международным нормам о защите прав и законных интересов человека и гражданина».

И одной из целей кодификации было сосредоточение всех видов административных правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, в одном акте. Предлагаемая в КоАП конструкция предполагала, что все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в КоАП, что соответствовало бы воплощению идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях.

Принятый Государственной Думой Федерального Собрания КоАП РФ дважды отклонялся: вначале - Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 октября 2000 г. N 261-СФ, затем Письмом Президента РФ от 22 декабря 2000 г. N Пр-2489.

Причем в Письме Президента РФ от 22 декабря 2000 г. N Пр-2489 было обращено внимание на то, что не реализована в полной мере идея о сосредоточении всех административных составов в КоАП РФ. Что было важным, поскольку в процессуальном аспекте, основная идея КоАП РФ заключалась в том, что все без исключения органы должны пользоваться едиными процессуальными правилами, закрепленными в самом КоАП РФ.[13]

В конце 2001 года КоАП был принят и подписан[14]. Но к сожалению, идея о сосредоточении всех норм, устанавливающих административную ответсвенность, в КоАП РФ не была реализована в полном объеме.  

Что позволило кандидату юридических наук Липинскому Д.А., после краткого обзора федеральных законов, содержащих административную ответственность, прийти к выводу: «Новый кодекс можно смело назвать «Кодексом о некоторых административных правонарушениях».[15]

Непоследовательность законодателя, оставившего ряд норм, устанавливающих административную ответственность, в других федеральных законах, и принимавшего новые федеральные законы, устанавливающих административную ответственность, не включая их в КоАП РФ, создает определенные проблемы. В частности, возникают вопросы о возможности отнесения ответственности за нарушение законодательства, установленной федеральными законами, а не КоАП РФ, к административной ответственности. И, соответственно, должны ли соблюдаться процессуальные гарантии, установленные в КоАП РФ при привлечении к ответственности, не установленной в КоАП РФ? Не нужно говорить, что эти вопросы имеют только видимость теоретических, на самом деле это очень практические вопросы.

В частности, можно в качестве примера привести проблемы с применением норм антимонопольного законодательства, связанных с обязательными для исполнения предписаниями о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства (подпункт «к» пункта 2 части 1 ст.23 ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, ранее абз. 8 ч. 2 ст. 12 Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I[16])
         По свидетельству[17] одного из разработчиков антимонопольного закона Н.И. Клейн, несмотря на желание разработчиков КоАП перенести все нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, в КоАП РФ, две санкции за нарушение антимонопольного законодательства остались в законе, – это перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и принудительное разделение коммерческих и некоммерческих организаций. Соколов А.Ю. в своей диссертации «Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства» тоже обращает внимание на то, что «КоАП содержит ряд пробелов, подлежащих устранению в будущем: не решена проблема правовой природы отдельных административно-правовых санкций, применяющихся за нарушения антимонопольного законодательства, но оставшихся неурегулированными новым КоАП. К их числу… относятся: взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода, принудительная ликвидация юридического лица, принудительное разделение (выделение) юридического лица». [18] Другой диссертант Л.В. Куншина также на основе проведенного анализа пришла к выводу, что в настоящее время единого законодательного акта об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил нет.[19]тдельных административно-правовых санкций, применяющихся за н подлежащих устранению в будущт доказывания наличие действий напра
          Сама конструкция ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, изложена и в старом законе, и в новом законе о конкуренции несколько необычно. Для российского права более обычным является, когда в одной статье изложена и диспозиция, и санкция. В законе о конкуренции запрет на совершение тех или иных действий (диспозиция) установлен в одной статье, а последствия (санкция) в другой статье, в которой определены полномочия  антимонопольного органа. Возможно, наличие сложно - составной нормы, а также применение необычной для российского права юридической техники, спрятавшей санкцию в раздел полномочий антимонопольного органа, а не включившей ее в раздел об ответственности, и позволило законодателю не увидеть данную санкцию в качестве административной при кодификации законодательства об административных правонарушениях.
Хотя не исключен и другой вариант. Не является большим секретом, тот факт, что российское антимонопольное законодательство во многом воспроизвело нормы французского антимонопольного законодательства[20]. И возможно невключение вышеуказанной ответственности в разряд административной вызвано французскими корнями российского антимонопольного законодательства. Французское право несколько отличается от российского. В частности, французское административное законодательство не подвергалось кодификации. Хотя во Франции можно приобрести Административный кодекс, он не является официальным, а лишь трудом издателя[21].  В административном праве Франции до сих пор действует принцип «кто ощипал королевского гуся, тот и через сто лет должен вернуть перья». То есть, требования государства, вытекающие из причинения ему вреда, не имеют исковой давности, за определенными исключениями.[22] Кроме того, во Франции любые имущественные отношения, где одной из сторон является государство, регулируется не гражданским, а административным правом. Но французское антимонопольное законодательство не относится к административному, а относится к гражданскому, поскольку основная цель во французском праве возместить убытки, возникшие у потерпевшего в результате недобросовестных действий его конкурента.[23] В этом, пожалуй, и есть основное различие между французским и аналогичным институтом российского права[24]. В российском антимонопольном законодательстве, сумма дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, не взыскивается для погашения убытков пострадавших лиц, а взыскивается в доход государства. Что меняет характер этого взыскания с компенсационного на штрафной, карательный, поскольку помимо суммы, взысканной в доход государства, пострадавшая сторона имеет право на взыскание убытков. Соответственно, было бы неправильно говорить о компенсационном характере взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.

                Возможно, был прав Ш. Монтескье, писавший в книге «О духе законов»: «Они (законы) настолько соответствуют народу, для которого они создавались, что лишь совершенно случайно законы одной нации могут подойти к другой».

Гражданско-правовой подход к взысканию дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, предполагает учет действий пострадавшей стороны, направленных на уменьшение возможных убытков. В гражданском праве умышленное или неосторожное содействие кредитором увеличению размера убытков либо непринятие разумных мер к их уменьшению является основанием для снижения ответственности должника. В российском праве данное правило распространяется также на случаи, когда должник в силу закона или договора несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства независимо от своей вины (ч. 2 ст. 404 ГК РФ). Судебная практика РФ при разрешении вопросов о взыскании убытков неизменно включает в предмет доказывания наличие действий кредитора, направленных на уменьшение убытков.[25] Вышеуказанный подход также стимулировал бы пострадавшую сторону не затягивать с принятием мер по защите своих прав.

         Российский законодатель, изменив характер взыскания дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, с гражданско-правового на административный исключил возможность применения вышеуказанного подхода.

                В то же время не до конца осознанная природа данной санкции поставила под вопрос и применение административно-процессуальных гарантий при возложении обязанности по перечислению в федеральный бюджет  дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Которая реализуется через обязательное для исполнения предписание ФАС РФ. Обязательная сила данного предписания обеспечивается возможностью привлечения к административной ответственности за неисполнение предписания, но не обладает принудительной силой судебного решения. Конечно же, возможность привлечения к административной ответственности в качестве обеспечения применения административной санкции, вызывает сомнения в эффективности этого способа обязать кого-либо расстаться со своей собственностью. В предписании ФАС РФ может содержаться указание о перечислении суммы, значительно превышающей сумму административного штрафа за невыполнение данного предписания. Видимо поэтому законодатель  Федеральным законом от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ внес изменения в Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", включив в раздел VI «Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства» статью 23.1. «Взыскание дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции».

         Для того, чтобы оценить, что это за форма ответственности, проанализируем содержание статьи:

«Статья 23.1. Взыскание дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, чьи действия в установленном порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией, в случае неисполнения соответствующего предписания подлежит взысканию в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа».

Первое прочтение статьи не дает ответа на вопрос, что это за ответственность. Второе прочтение статьи также не дает ответа, но приводит к выводу, что в данной статье, пожалуй, описаны правомочия антимонопольного органа по обращению в суд, а не сама ответственность, которая была установлена в статье, посвященной полномочиям антимонопольного органа.

По всей видимости, данная редакция ст.23.1 была вызвана нежеланием раскрытия правовой природы санкции в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства в качестве административной. Возможно потому, что КоАП уже вступил в силу, и отнесение данной санкции к административной влекло бы автоматическое подчинение всей административной процедуры КоАП РФ.

В то же время, появление данной статьи можно расценивать, как осознание того, что конституционный принцип «никто не может быть лишен своего имущества иначе, чем по решению суда» должен быть реализован и в антимонопольном законодательстве.

         Однако, неудачность формулировки ст. 23.1 бесспорна, и в новом законе о защите конкуренции данной статьи в разделе «ответственность» не имеется, что некоторые комментаторы закона интерпретировали, как устранение ответственности[26]. На самом деле ответственность в виде взыскания дохода в федеральный бюджет не была устранена, она по-прежнему осталась в статье закона, посвященной полномочиям антимонопольного органа (подпункт к, пункт 1, ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции»), а право на обращение в суд антимонопольного органа было перенесено в ч. 3. ст. 51 вышеуказанного закона.  

         Надо отметить, что высказанная выше точка зрения о том, что взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, является мерой административной ответственности, не разделяется арбитражными судами. В частности, Девятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 8 февраля 2007 г. по делу № 09 АП-12129/2006-АК пришел к другому  выводу:

«Следует отметить, что решение и предписание антимонопольного органа, исходя из анализа содержания пункта 2 статьи 12 Закона о конкуренции и пунктов 2.27 и 2.30 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, нельзя расценивать в качестве меры ответственности. Решение антимонопольного органа - это документ, которым признается факт нарушения антимонопольного законодательства и содержащий сведения о выдаче предписания. Предписание – документ, содержащий требования, предусмотренные статьей 12 Закона о конкуренции, направленные на восстановление ситуации, существующей до нарушения антимонопольного законодательства, обеспечение конкуренции, устранение последствий нарушения.

Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства установлены статьей 22.1 Закона о конкуренции, согласно которой за нарушения антимонопольного законодательства коммерческие организации или их руководители несут гражданско–правовую, административную ответственность».

 Далее суд на основании изложенного, приходит к выводу, что нормы КоАП РФ к данным правоотношениям не применимы, а применимы Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Такая точка зрения, на наш взгляд, при внимательном рассмотрении может быть названа сомнительной. Но, безусловно, она является следствием «необычной юридической техники», использованной при принятии антимонопольного законодательства.

Взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода имеет много общего с такой мерой административного наказания, как административный штраф:

«I). Данные санкции применяются за нарушение правопорядка, общественных и государственных интересов в сфере антимонопольного регулирования.

II). Их применение осуществляется государственными органами в лице антимонопольного органа (его территориальных подразделений) и судебных органов.

III). Имеют денежное выражение.
IV). Взыскиваются в федеральный бюджет.

V). Решение о взыскании в федеральный бюджет незаконно полученного дохода и административного штрафа в сфере антимонопольного регулирования принимается, в том числе, и во внесудебном порядке.

VI). Целью применения данных мер является предупреждение новых правонарушений»[27].

К приведенному выше анализу можно добавить также то, что помимо выплаты в федеральный бюджет дохода, нарушитель антимонопольного законодательства может быть обременен обязательством возместить пострадавшей стороне убытки, то есть, взыскание дохода в федеральный бюджет носит не компенсационный, а карательный характер.  

И хотя взыскание в федеральный бюджет дохода имеет также и качества, отличные от штрафов: взыскание дохода может быть дополнительной мерой ответственности и не устанавливается в твердой сумме; это взыскание не меняет своей административной природы.

 По своей правовой природе взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, ближе всего к такой санкции, как конфискация. Причем ближе всего к конфискации, предусмотренной УК РФ (ст.ст. 104.1, 104.2) а не КоАП РФ. Что на наш взгляд, не исключает потребности внесения изменений в КоАП РФ. Причем при внесении изменений необходимо учесть необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов, а именно,  взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, должно быть все же направлено в первую очередь на возмещение убытков пострадавших лиц. Такой подход применен законодателем в ст. 104.3 УК РФ, аналогичный подход использован и в германском уголовном праве.

Однако, независимо от внесения изменений в КоАП РФ взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, является административной санкцией, а не гражданско-правовой.

 Если рассматривать взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, как изъятие «принадлежащего не по праву» в рамках гражданского законодательства, то мы должны будем дать данному изъятию гражданско-правовую квалификацию. Наиболее близким по своей    сущности к рассматриваемому правовому явлению является кондикция. Однако, даже сторонники рассмотрения взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, в качестве гражданско-правового института приходят к выводу, что нормы о кондикции не применимы, поскольку кондикция предполагает передачу неосновательного обогащения кредитору(потерпевшему)[28].

Если же рассматривать взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, в качестве применения последствий недействительных сделок, предусмотренных ст.169 и 179 ГК РФ, то возможность применения данных последствий во внесудебном порядке административным органом исключена.

Попытка придать рассматриваемой санкции гражданско-правовой характер наличием в ГК РФ статьи, посвященной конфискации[29], на наш взгляд, не является удачной. Действительно в главе ГК РФ, посвященной прекращению права собственности, имеется статья, посвященная конфискации, но данная статья (243 ГК РФ)  не является регламентацией санкции. Скорей она является гражданско-правовым отражением применения санкций за совершение преступления либо иного правонарушения в уголовно-процессуальном, либо административно-процессуальном порядке. Но поскольку законодатель принимал ГК РФ при еще не законченной кодификации административного законодательства, состоявшего в то время из многочисленных, включая ведомственные, актов, в статье 243 ГК РФ были закреплены некоторые гарантии того, что конфискация будет возможна только на основании законов и что решение о конфискации, принятое в административном порядке может быть в последующем оспорено в судебном порядке. На сегодняшний день данные гарантии в ГК РФ в связи кодифицированием административного законодательства просто излишни – ст.3.7 КоАП РФ предусматривает, что конфискация назначается только судьей.

В антимонопольном законодательстве мы имеем чисто административную процедуру установления факта совершения антимонопольного правонарушения и выдачи предписания о  перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. В гражданско-правовом порядке идет лишь взыскание убытков причиненных нарушением антимонопольного законодательства по иску пострадавшего лица.

Административная процедура в антимонопольном законодательстве предусмотрела разъединение установления факта нарушения антимонопольного законодательства и выдачи предписания о перечислении дохода в федеральный бюджет на две стадии.

Первая стадия заключается в установлении факта нарушения антимонопольного законодательства комиссией антимонопольного органа. В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства лицо, обвиняемое в нарушении антимонопольного  законодательства, обладает некоторыми процессуальными правами.

По результатам рассмотрения дела и на основании вынесенного решения, антимонопольный орган уже единолично без участия сторон готовит предписание.

Возможно, процедура применения административной санкции была разорвана с целью того, чтобы возможно было отграничить ее от процедуры по применению административной санкции[30]. В любом случае, это очень необычный подход для российского права, впрочем, не только российского. Компаративисты также указывают, что «спецификой законодательства РФ, в отличие от законодательства и практики во Франции и США, является то, что по результатам рассмотрения дела выносится не один акт, а два – решение и предписание»[31].

Данное   разделение полагаем искусственным, поскольку рассмотрение одного дела не может оканчиваться вынесением двух актов. Представляется, что решение и предписание являются двумя частями одного и того же акта.[32]

Иной подход делал бы возможным вынесение административного акта – предписания, без учета мнения обвиняемой стороны, в то время, как возможность быть выслушанным при административном разбирательстве является общепризнанным принципом справедливого разбирательства.

Полагаем, что правильным является подход, согласно которого само по себе предписание не более чем форма акта, в которую облечена мера принуждения.[33] Другими словами говоря, предписание это облеченная в специальную форму резолютивная часть решения о нарушении антимонопольного законодательства.

Хотя в практике ФАС РФ мы наблюдаем окончание разбирательства решением и отличающимся от его резолютивной части предписанием. Ранее вынесение решения и предписания  не совпадали по времени, поскольку «Правила
рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства» предусматривали возможность выдачи предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, в течение трех месяцев со дня вынесения решения, когда на момент вынесения решения Комиссии не представляется возможным установить размер дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства и подлежащего перечислению в федеральный бюджет (п.2.30)[34].
Необходимо обратить внимание, что при вынесении предписания никакие лица кроме антимонопольного органа не участвовали и не имели возможности выразить свое мнение, что противоречит принципу справедливого разбирательства и государственной защиты прав и свобод (ст.45 Конституции РФ).

В настоящее время, ст.50 ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает, что предписание изготавливается одновременно с решением. Что можно расценивать, как исправление неправильной практики и исключение необоснованного разделения итогов рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на два акта. Что конечно более соответствует идее о том, что решение и предписание являются двумя частями одного и того же акта.

Впрочем, размер подлежащего перечислению в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, по-прежнему определяется именно предписанием.

Если бы арбитражные суды рассматривали решение и предписание, как две части одного и того же акта, то правовая природа данного акта, как правоприменительного акта о применении административной санкции не укрылась бы от них.

Хотя возможно ошибочный подход арбитражного суда в вышеуказанном постановлении был вызван тем, что в ч.1 ст.22.1 закона о конкуренции (старого закона) имелась ссылка на то, что за нарушения антимонопольного законодательства коммерческие организации или их руководители несут гражданско–правовую, административную ответственность либо уголовную ответственность. А в ч.2 ст.22.1 вышеназванного закона было указано, что «Привлечение к ответственности лиц, указанных в пункте 1 настоящей статьи, не освобождает их от обязанности исполнить решение или предписание антимонопольного органа».

Что ж, в ч.1 ст. 14 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1
"О валютном регулировании и валютном контроле" также было указано, что «Лица, виновные в нарушении валютного законодательства, несут уголовную, административную, гражданско-правовую и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации», а часть 3 данной статьи  предусматривала взыскание  всего полученного резидентами, включая уполномоченные банки, и нерезидентами по недействительным в силу настоящего Закона сделкам, а также всего необоснованно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий взыскание в доход государства.  Сходство данных норм настолько велико, что находим вполне уместным привести правовую позицию ВАС РФ о правовой квалификации норм данного закона:

«…указанные меры ответственности применяются за правонарушение, носят публично-правовой характер и представляют собой конфискационную санкцию - обращение полученного в доход государства.

…Данная мера ответственности не преследует цели восстановить имущественное положение нарушителя, а является санкцией за противоправное поведение… .

…Согласно подпункту "а" пункта 1 статьи 14 Закона о валютном регулировании резиденты, нарушившие его положения при совершении сделки, несут административную ответственность в размере всего полученного по этой сделке»[35].

         Таким образом, положения ст.22.1 закона о конкуренции не должны были вводить в заблуждение правоприменителя, поскольку для правильной квалификации решения и предписания о перечислении в федеральный бюджет, дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, достаточно было применить подходы ВАС РФ: публично-правовой характер санкций, не преследующей восстановления имущественного положения позволяет отнести санкции к административной ответственности.

                Соответственно, при рассмотрении спора о применении данной санкции арбитражные суды должны обращать внимание на соблюдение административной процедуры антимонопольным органом, причем в первую очередь на соблюдение КоАП РФ. Этот вывод был бы более очевиден, если бы не существовали коллизии между КоАП РФ и АПК РФ. Как правильно пишет профессор Т.Е.Абова «нормы АПК РФ плохо стыкуются с нормами КоАП РФ как основополагающего кодекса в сфере административных правонарушений и порядка привлечения к административной ответственности»[36]

Вывод о необходимости применения КоАП РФ при рассмотрения дела о привлечении к ответственности в виде обязания перечислить в федеральный бюджет доход, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, был верен, когда действовали «Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства», поскольку как мы уже выше писали акт, содержащий в себе административно-процессуальные нормы, в соответствии с Конституцией РФ отнесен к предмету совместного ведения Федерации и субъектов Федерации и мог быть принят только в форме федерального закона. Более того, даже после момента вступления в законную силу ФЗ «О защите конкуренции», которым урегулирован порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, данный подход будет иметь право на существование.    Поскольку при разрешении коллизий между КоАП РФ и ФЗ « О защите конкуренции» должны быть применены правовые позиции Конституционного Суда РФ согласно которых: «В силу статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии»[37]. В КоАП гарантий при рассмотрении административных дел установлено больше, в частности эти гарантии содержатся в ст.ст.1.5, 3.7, 4.5, 24.5 и др.

Соответственно, возникает вопрос: насколько необходимо было принимать закон, находящийся в коллизии с КоАП? И который фактически в некоторой части является шагом назад после проведенной кодификации. Быть может, стоит воспользоваться французским опытом до конца:

«  …В некоторых зарубежных странах существуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так во Франции действуют правила текущей инкорпорации, запрещающие издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса»[38]

и попросить законодателя ограничить себя от принятия актов, ухудшающих кодификацию?

 

    Султанов Айдар Рустэмович, начальник юридического управления ОАО «Нижнекамскнефтехим», судья Третейского энергетического суда, член Ассоциации по улучшению жизни и образования

 

Опубликована в журнале «Закон» №7, 2007 под названием «О кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве»

 
 

ã 2007 А.Р. Султанов



[1] С.С.Алексеев «Общие дозволения и общие запреты в советском праве», М.,1989, стр.278

[2] «Support any legal, political effort to reduce, clarify and codify the laws that apple to that group” L. Ron Hubbard «The Way to Happiness», Los Angeles, 1981, р.29  

[3] Большая распространенность их в России позволила профессору Л.В. Головко во вступительной статье к книге Р.Кабрияк «Кодификации» сделать вывод: «если постсоветская Россия и внесла что-то новое и серьезное во всеобщую историю кодификации, то вклад  ее, пожалуй, лежит в области новейших «виртуальных» форм обработки правового материала», Р.Кабрияк «Кодификации» М., 2007, стр.22

[4] 1ех latа - Позитивное право.

[5]ansich - Сам по себе.
[6]furuns–для нас

[7] «ZwangsversachzumRichti



Контактная информация © International Board of Independent Lawyers
© Международная Ассоциация Независимых Юристов
WWW.AVAR.RU  - Юридические услуги
Документ
HELP.ru - Регистрация ООО в Москве